正在召开的全国“两会”上，立法法修订受到了各界广泛关注。作为“管法的法”，立法法担负着对立法质量的“把关者”角色，从而为“良法之治”提供保障。作为法治建设先行先试的广州，在法规、规章以及规范性文件的制定方面有哪些经验？下一步又有哪些计划和打算？9日，记者走访了政府法制机构和相关专家学者。据悉，广州今年将设立基层立法联系点，推动科学立法、民主立法。
南方日报记者 黄少宏
立法草案不能“独家生产”
“法律是治国之重器，良法是善治至前提。”那么，怎么样才能保障所立之法为良法呢？
“除了民主立法、科学立法，别无他法。”中国行政法学研究会副会长、广州大学副校长董皞表示，首先从法律草案起草开始，就应该是多头提出，不能“独家生产”。
同时，董皞也建议，在征求意见阶段，应当广泛征求意见，通过多种方式吸收各界意见，包括征求行政相对人意见，比如涉及电力领域的立法，就应该征求用电居民、用电企业等方面的意见。
而广东创基律师事务所律师赵绍华则表示，国家应该注重人大代表来源的多样性，适当增加基层工人、农民比例，使立法者来源更加广泛，同时要做到开门立法。
持类似观点的还有广州市法制办法规处处长李毅。李毅告诉记者，广州早在前几年就出台了《广州市规章制定公众参与办法》。按照该规范，立法起草阶段就召开座谈会，听取公众和专家的意见，在经过法制办审核之后，规章和规范性文件要挂网征求意见。如今，市法制办还通过微博、微信等渠道，发布征求意见信息，曾经出现的“一条意见都没有”的现象也得到扭转。
在涉及面广、影响大的地方法规或者规章出台之前，立法听证会也是少不了的，“立法就是要让各个群体反复博弈，让各种声音都有表达的空间”。2014年底，广州市法制办就专门为“电动车禁售”组织了立法听证会。李毅表示，听证会后，市法制办还专门到专业市场、物流行业中调研，听取受影响较大的从业人员的意见。
不过，也有人大代表指出，目前征求意见“遇冷”的现象也时有发生，“挂网征求意见”也可能会让部分不上网的公众无法参与其中。
对此，广州今年将设立基层立法联系点予以解决。据介绍，基层立法联系点的具体做法，是在部分区县选择几个街镇，在制定地方性法规或者政府规章时，通过座谈会或者调研等形式，听取当地群众代表意见。而针对“挂网”覆盖面可能不够广的现象，市法制办则采取同步向媒体发布征求意见信息，让报纸、电视台等媒体将信息传播到千家万户。
专家立法与部门立法草案将择优使用
在避免部门通过立法将小团体或部门利益法律化方面，董皞建议，可采取委托第三方立法的方式。
李毅告诉记者，广州市法制办目前正在尝试一种新的做法，在规章或者规范性文件的制定起草阶段，就由具体业务部门和专家分别独立起草，二者同时将起草出来的草案提交上来，由市法制办“居中裁判”，比照各自的优劣，比如具体某个条款，谁制定得更好，就“择优使用”。在他看来，部门的优点是熟悉情况，而专家则在理论方面有优势、且注重符合法治，将二者优势结合，还可以避免部门利益法律化的问题。
据悉，广州市今年准备选择数部规章或者规范性文件作为试点，其中《广州市玻璃幕墙管理办法》就将采取上述办法起草。
而在涉及多个部门的规范性文件的制定方面，专司法制工作的市法制办则是其中的担纲者。据了解，市法制办近年来牵头起草的规章或者规范性文件也越来越多，这其中包括去年起实施的《广州市限制商品过度包装管理暂行办法》。
借外力清理不合法规章或红头文件
“制定任何规章不得减损公民权利，也不得随意增加公民的义务。”对于立法法的这一新规定，李毅表示，该规定实质上也是对政府权力的限制。
李毅举例说明，根据行政处罚法，尚未制定法律、行政法规或者地方性法规的，政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，但是对个人处罚以1000元为限，单位处罚以5000元为限，违法行为有营利收入的处罚以10万元。
据了解，广州在近年来也一直在规范政府的行政行为，比如率先规范自由裁量权，给自由裁量权戴上了“紧箍咒”。
目前，简政放权的力度越来越大。从国家到地方，行政审批的减转放工作持续不断。李毅告诉记者，针对备案过度过滥，并为避免备案演变为“变相的审批”，广州市还出台了《广州市行政备案管理办法》，明确仅有规章可以设置“备案”，规范性文件，也即“红头文件”，不可以设置“备案”。
记者了解到，从2014年开始，广州还对政府规章和“红头文件”展开了专项清理，清理对象主要是存在地方垄断、不合理的税费优惠，与“负面清单”不一致的，有违反统一市场形成的规定，目前正在清理的文件和规章超过了100部。
“单靠部门力量还是推不动。”李毅表示，为了更好推进该项工作，市法制办借助了各方面的力量，其中包括委托第三方独立力量，如专家，以及行业协会的力量，梳理出规章或者红头文件中不合法之处。
专家建议
设立举报腐败奖励制度
今年，全国人大常委会将推进反腐败国家立法。对于这一项新举措，专业人士认为，这是推进制度反腐的做法。广东创建律师事务所律师赵绍华就表示，这是将权力关进笼子里的一个做法。
中国行政法学研究会副会长、广州大学副校长董皞则表示，这说明反腐败引起了全社会的关注，国家对反腐越来越重视。他建议，反腐立法重点要在权力制约、监督机制下功夫，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的局面。
为此，董皞呼吁，我们国家除了要发挥专业机构的力量，还要调动公众参与反腐的积极性，实施举办腐败奖励制度。
此外，在大气污染防治法律法规也将修改。对此，赵绍华认为，关键要让法律长牙齿，改变环保部门、环保法规力量太弱的形象。而董皞则指出，大气污染防治其实是和经济社会发展阶段相适应的，今天已经形成防治污染的共识，政府就应该痛下决心，淘汰落后产能，关闭高污染的小锅炉、小作坊等。
